第二章 森林经营管理

　　本章是关于森林经营管理的法律规定。本章共六条，第十三条至第十八条。主要内容包括各级林业主管部门依法对森林资源的保护、利用、更新进行管理和监督，森林资源清查和建立资源档案制度，森林、林木和林地使用权在不改变林地用途的情况下可以依法转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的条件，各级人民政府制定林业长远规划和林业企事业单位编制森林经营方案，林木、林地权属争议的处理，征用或者占用林地必须经林业主管部门审核同意，并缴纳森林植被恢复费。

　　第十三条各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。

　　【释义】本条是对森林资源保护利用活动实行管理和监督的规定。

　　一、对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督，是国家对各种资源管理法律制度的一项重要内容。依法管理森林资源，是维护人类切身利益的重要手段。森林资源是人类最宝贵的财富之一，在维持和改善人类赖以生存的自然生态环境、提供人类生活、生产所需等方面作出了巨大贡献，其所带来的社会效益、生态效益和经济效益是不可估量的。但是，作为可再生资源，森林资源没有严格、有效的保护、合理利用和及时更新，尤其在当今生产力水平高速发展、人口迅速膨胀、自然资源开发过度的情况下，将会迅速枯竭，并会严重危及人类的生存环境。我国是少林国家，人均绿地水平更低；我国的生态环境也较为脆弱，风、沙、旱、涝等自然灾害频繁，水土流失严重，很大程度上缘于缺乏森林的足够保护，农业生产和生活环境也明显受其影响；现有森林资源所能够提供的相关产品也远远满足不了国内庞大的经济规模的需求。近些年来，乱砍滥伐、侵占林地等违法行为时有发生，森林火灾、病虫害也较为严重，这些“天灾”、“人祸”，也严重威胁我国的森林资源。这些都充分说明，严格保护森林资源，对森林资源的合理利用和及时更新实行管理和监督是一项十分必要的工作，也是造福国家和人民，并荫及子孙后代的一项长期的、艰巨的任务。

　　二、对森林资源的保护、利用、更新活动进行管理和监督是森林经营管理的核心内容。所谓森林经营管理，就是各级林业主管部门根据森林法的规定，对森林资源所采取的保护、合理利用、及时更新、科学培育，以提高森林的产量和质量，充分发挥森林多种效益的各种行政措施的总称，包括对各项森林经营活动进行决策、规划、组织、指挥、协调和监督等。森林资源既然有巨大的利用价值，并且是一种珍贵的可再生资源，就需要人们对其采取必要的保护性措施并大力促进其更新、再生。森林资源的利用活动包括各种林业生产、经营活动，如要求有关森林经营单位和组织制定森林经营方案，确定林种和用途，规范森林、林木和林地使用权的转让活动等。森林资源的保护是具有公益性的，国家应当采取必要的保护措施，防范个人的、局部的私利对森林资源的侵占；森林资源的保护也具有多样性，国家应当采取措施对发挥生态效益的森林，以及自然保护区、野生动植物资源等应实行特殊的保护。同时，保护措施也是多方面的，包括对人为破坏行为的防范措施，如设置森林公安、护林员、木材检查站等，对盗伐、滥伐森林或者林木的行为予以制止，对木材的运输进行管理和监督；包括对自然灾害、病虫害对森林损害的防范；包括对采伐活动的限制，如采伐许可证制度等；包括一些经济扶植、补偿措施，如造林长期贷款，征收育林费，建立林业基金、森林生态效益补偿基金。征用或者占用林地需缴纳森林植被恢复费等。可以说，多方面、多层次的、有效的保护是森林资源利用的前提。森林资源的更新，主要是指人为的更新活动，国家鼓励在宜林地区大力植树造林，对不适宜从事农牧业生产的要求退耕还林、退牧还林，对采伐林木后的限期更新造林，要求恢复森林植被等。

　　三、各级林业主管部门是森林资源管理和监督机构。对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督是森林法赋予各级林业主管部门的主要职责。对森林资源的保护、利用和更新活动进行管理和监督，就需要各级林业主管部门依据法律、法规的规定，制定相应的办法和制度，将这些行为纳入依法管理的轨道，使森林资源在有效的保护、合理利用和及时更新这一良性循环中实现森林可持续发展和永续利用。其中，国务院林业主管部门（国家林业局）在森林经营管理中的主要职责包括：制定、参与制定林业方针、政策和法规、规章，并组织执行；制定并组织实施林业发展的战略、长远规划和指导国有林业企事业单位编制森林经营方案；组织指导包括对森林、林木、林地权属管理在内的全国林政管理和森林资源的清查、监测、监督，并检查监督森林采伐限额的执行；组织指导和协调全国森林防火和森林病虫害防治、检疫工作等。

　　各级林业主管部门对森林经营管理中的行为依法具有监督和管理的职责。森林法同时也赋予了林业主管部门相应的执法权，林业主管部门对违反森林法的行为依法采取相应措施，予以处理。

　　第十四条各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况。

　　【释义】本条是对森林资源清查和资源档案制度的规定。

　　森林资源清查和森林资源档案制度是科学管理森林的基础措施。

　　一、森林资源清查是指对各类森林资源进行调查，是森林资源管理工作的基础。森林资源清查的目的在于为编制林业区划、规划、计划和编制森林经营方案，建立森林资源档案以及确定森林利用方案和森林采伐限额提供基础资料和依据。其主要任务是查清森林资源的种类、结构、数量、质量分布，掌握资源消长变化的规律，客观反映自然、经济条件，进行综合评价，提出准确的森林资源调查材料、图面材料、统计资料和调查报告等。森林资源清查的主要对象是森林、林木、林地，林区内的野生植物、动物及其他自然环境因素。森林资源清查工作已成为各级林业主管部门实现森林经营管理现代化的重要措施。根据有关规定，森林资源清查由省、自治区、直辖市林业主管部门根据同级人民政府的部署和国家林业主管部门的有关规定，定期组织实施。森林资源清查实行同一标准，分类调查制度。可分为以下三类：一是全国森林资源清查（即一类调查），由国务院林业主管部门组织，以省、自治区、直辖市和大林区为单位进行；二是规划设计调查（即二类调查），由省级人民政府和林业主管部门负责组织，以县、国有林业局、林场或其他部门所属林场为单位进行，以满足编制森林经营方案、总体设计和县级林业区划、规划和基地造林规划等项需要；三是作业设计调查（即三类调查），是林业基层生产单位为满足伐区设计、造林设计和抚育采伐设计而进行的调查。

　　二、森林资源档案工作是森林资源管理的又一项基础工作，也是森林资源管理的一个基本内容。森林资源档案是对各个时期森林资源状况的记录资料，是在森林资源清查的基础上建立的。完备的森林资源档案可以有效地反映森林资源的消长变化情况，也可以借助查明森林经营的效果。有关林业主管部门应当根据实际需要，设立专业的森林资源档案管理机构或配备森林资源档案管理人员，负责本辖区的森林资源档案管理工作。建立森林资源档案的依据是森林资源清查的结果，调查设计、专业调查、区划、规划、森林经营方案、总体设计、作业设计等文件、图表、文字、数据资料。森林资源档案管理的主要内容一般包括：森林资料档案卡片、簿册、统计表、消长变化表等，以及林相图、资源基本图、经营规划图、资源变化图和有关资源调查、科研、经营的文件、文字资料等。建立森林资源档案工作的主要任务是：掌握森林资源的现状及其变化情况，评定森林经营利用效果，为编制林业规划、设计、计划，确定森林经营措施和安排各项经营活动，提供可靠的依据。森林资源档案可分为四级：省、自治区、直辖市为一级；自治州、设区的市、林业管理局为一级；县、自治县、市、市辖区、林业局、县级林场为一级；乡、民族乡、镇、林场等为一级。森林资源档案实行统一技术标准，专人负责，分级管理，及时修订，逐年统计汇总上报的管理制度。从事森林资源档案管理工作必须坚持实事求是、科学管理的原则，保证森林资源档案的真实性、科学性和连续性，逐步提高森林资源档案管理工作水平。各级林业主管部门对森林资源档案管理工作应当进行检查指导，加强管理。

　　第十五条下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：

　　（一）用材林、经济林、薪炭林；

　　（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；

　　（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；

　　（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。

　　依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。

　　除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。

　　具体办法由国务院规定。

　　【释义】本条是对森林、林木、林地使用权流转的规定。

　　本条是这次修改中新增加的法律规定。

　　一、规范森林、林木、林地流转的现实意义。随着我国社会主义市场经济体制的建立和林业改革的深入，森林、林木、林地使用权作为生产要素进入市场流转已是大势所趋。森林、林木和宜林荒山、荒地的有偿流转已在全国开展起来。例如：我国许多地方的农村集体经济组织和承包山林的农民个人将其经营的森林、林木或者林地使用权作价入股，联合经营，还有些地方面向社会各界将宜林荒山、荒地使用权以拍卖等方式交由个人、单位造林、营林，有的地方将林地使用权以出租方式吸引外商投资，营造速生的用材林。这些在实践中产生的新的营林方式，既有利于对森林的规模经营，也调动了社会各界造林的积被性，吸收了大量的社会资金，丰富了林业经营方式。实践证明，森林资源有偿流转对适应新的形势，促进林业发展具有现实意义。第一，有利于调动林业生产者的积极性。由于林业生产周期较长，经营风险大，在市场经济条件下，林业生产“长而险”与商品意识“紧而实”的矛盾愈显突出。对一部分森林资源实行有偿转让，可以使林业生产经营“变长为短”，林业生产者造林、育林的成果可以随时通过市场实现其价值，森林经营周期长的风险可以得到分解，这对解决造林，增加林业生产者近期收益将起到一定作用。第二，有利于加快林业规模经营、集约经营的发展。一方面，可以促进林业生产要素之间的合理组合，使森林向资金、技术等条件好的单位或个人转移，以带来林业建设投入的增加，有利于发展定向培育的速生丰产林基地。另一方面，可以使部分乡村集体林业再生产资金困难问题得以解决。第三，将森林、林地或者林地使用权作价入股，或者作为合资、合作条件设立经营林业的中外合作、合资企业，有利于吸引国内外的资金，用于林业生产和经营，发展林业。由于森林资源有偿流转的实践发展很快，一些地方已经着手制定了有关地方性法规对其进行规范。但是，实践中也产生一些问题，关键就是对森林资源有偿流转缺乏全面和统一的规范，对森林资源有偿流转的管理措施滞后。其主要表现：是缺少森林、林木、林地的资产评估，森林资源价格较为混乱，并且价格确定的随意性较大。有的宜林荒山，几十年的使用权，拍卖价格只有每亩几十元钱甚至几元钱，人工林有时拍卖价格远低于当时的营造成本。二是允许转让的森林资源范围没有统一确定，哪些可以转让，哪些禁止转让都不明确，如防护林、特种用途林、自然保护区的林木是否可以转让？权属有争议的林木、林地未经联合经营一方同意的林木、林地能否转让？等等，都没有一个明确的规定。三是转让双方的权利、义务和转让等各种流转方式的程序等方面也未能作出明确规定。这些问题如不解决，必然会影响森林资源有偿流转的健康发展，并造成国有、集体森林资源，资产的流失。总之，森林资源有偿流转的实践和面临的形势迫切要求统一的法律规范。因此，这次对森林法的修订，规范森林资源有偿流转活动是形势所需，也是本法这次修订中的重点之一。

　　二、有偿流转的对象及其范围。根据本条的规定，国家允许森林、林木、林地作为资产有偿转让，或者将其作价入股，作为合资、合作条件的，是下列森林、林木的所有权和林地的使用权：1．用材林、经济林、薪炭林的林木所有权；2.用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；3．用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；4.国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。根据本法的有关规定，并不是所有的森林、林木和林地使用权都可以有偿流转。本条同时对有偿流转的范围进行了限制，并作出规定：除上述规定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用权不得转让，这里所指的其他森林、林木和其他林地使用权的范围，包括在本法第四条规定的防护林、特种用途林的范围内。总之，确定有偿转让范围的主要依据之一，是森林的不同用途及林种的划分。根据本法第四条的规定森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五大类林种。这种分类方式，主要是依据森林的不同主导利用功能来确定的，同时，国家根据不同林种制定不同的政策，采取不同的经营方式和不同的保护措施。例如，对防护林和特种用途林，法律规定只允许进行抚育和更新性质的采伐，不得进行以用材为目的的采伐，考虑到一些防护林和特种用途林的特殊用途，如国防林的军事用途等，由于涉及国家公共利益，因而不宜转让。但是，并不是说这两类林种都不得进行有偿流转，如有些风景林，经营单位也可以以一定方式转让，或者作为出资条件，建立森林公园等，既可吸收社会资金，也有利于发挥其社会效益和生态效益。随着森林资源有偿流转等森林经营实践活动的进一步丰富、发展，森林经营体制改革的进一步完善，森林资源流转的制度也要继续深入、细化。因此，本法对森林资源有偿流转只作了原则上的规定，对有偿流转的具体范围和有偿流转的具体办法，本条规定由国务院另行制定相应的具体办法。

　　三、流转的标的和形式。从流转的标的来看，有两种情况，一是林木（活立木）的所有权，二是林地使用权。它们可以分别转让，也可以同时转让。此外，根据本条规定，将森林、林木、林地使用权有偿转让或者作为合资、合作的出资条件的，转让方或者出资方已经取得的林木采伐许可证仍具有法律效力，也可以同时转让。本法未对转让的方式作出具体的规定。转让的具体形式应由转让双方根据实际需要而协商确定。除转让外，本条规定森林、林木、林地使用权也可以依法作价入股或者作为合资、合作的出资条件。

　　目前实践中主要的流转方式有以下几种：

　　1．林木（活立木）的转让。有两种形式：一是以培育、经营为目的的林木折价转让，即林木经营者将成熟林或者中幼林转让给国有林场或者其他经济组织、个人培育、经营。这种形式的转让价格根据林木数量、质量议定。转让期限由双方在合同中约定，可以是一个轮伐期，也可能是二、三十年。二是转让林木采伐权。经营者以招标方式将已取得采伐许可证或计划采伐的林木转让给购买者根据许可证的规定进行采伐，并自行运输和销售，林木转让价格参照核定的出材量，按市场价格扣除采伐、运输成本议定或者标定。购买者采伐指定的林木后，有的转让方还要求其对采伐迹地进行更新。

　　2．林地、宜林地使用权和林木所有权拍卖。为了筹集经营、管理资金，发展林业，一些地方公开拍卖国有速生丰产林基地的林地使用权和林木所有权，吸引社会各界大量购买，或者将宜林荒山荒地以拍卖方式转让给个人或经济组织开发、种植和经营。拍卖的林地使用权期限较长，有3O年、50年、70年。拍卖的林地使用权都规定必须继续用于造林，经营林业。

　　3．林地使用权租赁经营。有的是租赁荒山、残次林的林地，进行开发和改造，造林种果。承租人支付租金后，约定期限，租赁经营；有的是将林地使用权出租给外商用于造林，经营林业的外商在境内设立独资公司，与当地政府或林业部门订立租用林地合同，再由政府与农村集体经济组织办理租用林地手续后，将林地交由外商投资造林，外商按期向林地所有者或使用者支付租金。

　　4．经济林（果园）收成转让，即果园经营者在果树开花期或采摘期按产量和价格预测向水果购销商转让预测的果实收成，这种方式又称为“标花”、“标果”。水果购销商在“标花”、“标果”后，参与果园的后期管理，并自行组织采摘与销售。采摘、销售后经济林交还原经营者经营。这已带有一定的期货交易性质，原经营者可以减少风险。购销商可以得到一定的预期风险收益。

　　将森林资源作价入股或者作为合资、合作的出资条件的主要方式有：

　　1．林地使用权、林木折价入股。其形式主要有两种，一是采取股份合作方式将林地使用权和林木折价入股合作经营，一些地方将集体林地以村为单位折价入股。村内的农户以户为单位将其承包的林木折价入股，建立股份合作制林场，林地权属不变，统一经营，按股分红；有的国有林场为扩大经营规模，也采用这种方式与其他集体林场或农户合作经营。二是对林木和林地使用权通过评估折股，成立规范的公司，公司在筹建时，对林地使用权和林木所有权进行评估，并折为公司股本的一部分。与外商合作、合资造林时，也采取这种办法。

　　2．与外商合资、合作，设立合资、合作企业，投资造林。与外商合资、合作投资造林的主要形式是，中方以林地使用权出资，外商投入资金和生产、管理技术及设备，依法设立中外合作经营企业，建立速生丰产林基地，以生产水果、木片出口和为建木浆厂生产原料为经营目的。外商投资以现金、设备投入；公司收益按约定的比例分成方式分配。

　　四、关于森林、林木、林地使用权有偿流转的条件限制。对森林、林木、林地使用权的有偿流转，本条规定了两种限制，一是用途限制。即转让森林、林木、林地使用权后不得改变林地的用途，也就是不得将林地改为非林地，这样以防止森林资源因转让而流失；二是经营限制，即转让双方都必须遵守本法关于森林，林木采伐和更新造林的规定，有关的采伐限制不因权属变动而变化，采伐量要符合森林采伐限额的要求，采伐后要在当年或次年完成采伐迹地更新造林任务，以防止在转让过程中森林资源受到破坏。

　　第十六条各级人民政府应当制定林业长远规划。国有林业企业事业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划，编制森林经营方案，报上级主管部门批准后实行。

　　林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案。

　　【释义】本条是对制定林业长远规划和编制森林经营方案的规定。

　　一、林业长远规划，是指一个地区、一个部门或者一个单位在某一较长时期内的林业生产、发展战略目标、方针和措施。林业长远规划是林业生产经营活动的指导性文件。森林生长周期长，其培育、经营和管理的周期也相应较长，如果对林业发展没有一个总体的、长远的规划，对森林的培育和利用就可能产生混乱，造成采育失衡，甚至乱砍滥伐，并产生远期的不利的、并难以扭转的后果。根据本条的规定，制定林业长远规划是各级人民政府的职责。林业长远规划一般包括林业发展的战略目标、战略重点、战略步骤以及林业发展战略的具体措施。主要内容是：营林生产规划、森林采运生产规划、木材加工和剩余物利用规划、多种经营规划、基本建设规划、科学研究规划、职工培训和福利规划等。目前，有些地方通过地方性法规的方式来稳定林业长远规划，防止“一任领导一道令”，以便按照同一规划实施，这样比较适应林业周期长的特点。

　　二、森林经营方案，是以国有林业局、国有林场、牧场、自然保护区、工矿企业、农村集体经济组织、个人林业经营者等为单位，在林业长远规划指导下编制的，是科学经营森林进行作业设计的指导性文件。编制森林经营方案，首先应当以各级人民政府制定的林业长远规划为依据，其次，森林经营方案内容较多，很多方面涉及森林法的规定，因此，也要符合森林法的有关规定。第三，要符合客观实际情况，以森林资源清查的有关数据为依据，保证森林经营方案的科学性和可操作性。第四，森林经营方案必须经上级主管部门批准后方可实施。森林经营方案的内容依据不同的经营单位、经营目的及经营对象而不同。一般主要包括以下几项内容：森林经营原则和措施，林业生产建设的总体布局和近期安排，造林、森林抚育、林分改造、林木采伐、多种资源的培育利用，多种经营等项目的规划、设计等。森林经营方案一般以一个经理期为单位，每十年编制一次。如因特殊需要，也可以提前进行森林资源复查，修订森林经营方案。根据本法的规定，各单位编制的森林经营方案，必须报上级主管部门批准后方可施行。经过批准，森林经营方案即成为指导该经营单位进行作业的法定性文件。

　　三、林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业、个人林业经营者等单位编制森林经营方案。农村集体经济组织作为集体所有森林的经营者，经营较大的面积的森林，其经营活动也同样需要有林业发展规划和森林经营方案的指导和规范。还有部分国有林及其林地，如防护林等，为一些国有农场、牧场和有关工矿企业等单位使用并负责具体的经营管理，也需要科学经营作为指导。为了保证森林的合理利用，这些组织和单位的森林经营方案需要在林业主管部门的指导下进行编制。

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　　第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。

　　个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。

　　当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。

　　在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。

　　【释义】本条是对林木、林地所有权和使用权权属争议处理的规定。

　　一、规定林木、林地所有权和使用权权属争议处理的必要性。

　　林木、林地所有权和使用权，通常称为林权。正确处理林权争议对保证林业正常发展具有现实意义，也非常必要。首先，森林、林木和林地所有者、使用者的合法权益受宪法和法律的保护。其权属的确认，是经营者合法经营，依法处置森林、林木、林地使用权的依据。有关的权属如发生争议，应当依法处理。其次，林木、林地权属受自然条件和经营的一些特殊情况的影响，确定权属的界线不明显，边界纠纷也经常发生。例如，大片的森林有两个或两个以上林场经营，其权属的边界可能没有明显的、自然界限；再如，农民承包集体所有的山林，在权属边界的确定上也存在类似问题，也可能产生有关承包农户之间的权属纠纷；再次，由于各种原因，一些林业经营单位、组织或者个人在林木所有权、林地使用权重新界定或者在转让的过程中，因以往的林权权属界线不清或者林权变更登记也会产生林权纠纷。实践也证明，这类权属问题如不能有效地、及时地解决，必然会导致对森林的乱砍滥伐，影响林业正常生产、经营活动，不仅损害经营者的权益，也损害了国家的利益。因此，如何解决好林权争议，对维护权利人的合法权益，保护森林资源，促进林业发展，维护社会安定，具有重要意义。

　　二、林权争议的政府处理程序。本条规定的林权争议，属于因森林、林木、林地的权属归属而产生的争议。根据本法第三条的规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权。因此，行使确权职能的有关各级人民政府应当是处理林权争议的机关。由于考虑到一些林业经营者的特殊情况，如中央、省直属国有林场，以及一些经营者经营的森林面积跨行政区域等情况，对各级人民政府受理林权争议案件的范围，也应有所区别。根据本条的规定，单位之间的林权争议，应由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林权争议，应由当地县级或者乡级人民政府依法处理。林权争议处理遵循的原则是，尊重历史和现实情况，有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众生产、生活。林权争议处理的机构是各级人民政府设立的林权争议处理机构。林权争议发生后，有些林权争议，如林权证确定的权属等已清楚，但因某些原因使当事人双方对其认定不一致的，最有效的解决办法是由当事人双方，本着主动、互谅、互让的精神自行协商解决。经协商未达成协议或当事人有一方不愿协商解决的，按照本条的规定，向有处理权的林权争议处理机构申请处理。处理程序主要是：第一，递交有关林木、林地权属争议处理的书面申请，其内容应当包括：当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在的行政区域位置、四至和附图；争议的事由，包括发生争议的时间、原因、当事人的协商意见。第二，当事人对其提出的主张应当出具证据，如提供林权证、土地证等权属证明，不能出具证据，不影响林权争议处理机构依据有关规定和证据认定争议事实。第三，首先可以由林权争议处理机构进行调解解决争议，经调解成协议的，当事人应当在协议上签字或盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构的印章，并报同级人民政府备案；经调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，由人民政府作出决定。意见书应当载明以下内容：当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；争议的事由。

　　三、林权争议的诉讼程序。当事人对有关人民政府作出的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉，由法院作出最终的裁决。应当说明，本法关于林权争议的处理，规定了由有关各级政府处理，即各级政府是处理林权争议的法定机关，由各级人民政府对林权争议作出处理决定是解决林权争议的法定的、必经程序。根据本条的规定，只有当事人对人民政府作出的处理决定不服，当事人才可向有关人民法院提出诉讼，由法院对人民政府作出的处理决定作出裁决。因此，有关当事人对其林权争议既不能协议选择人民法院直接处理，也不能由其任何一方直接向人民法院提起诉讼，而另一方申请有关政府作出处理。林权争议当事人一方或者双方因不服政府作出的处理决定而向人民法院提起诉讼，人民法院对这类案件的受理和审理，应当适用行政诉讼法的规定。根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）》（1991年5月29日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过，1991年6月11日发布）的规定，公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。

　　四、有争议林木的处置。为了保证当事人的合法权益，保障对林权争议的完善处理，并制止乱砍滥伐行为，本条同时规定，争议的林木、林地在争议处理过程中，应当保持现状，任何一方不得砍伐有争议的林木。

　　第十八条进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。

　　任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。

　　【释义】本条是对征用和占用林地及森林植被恢复费的使用的规定。

　　一、所谓占用林地是指国有企业事业单位、机关、团体、部队等单位因进行勘查、开采矿藏和各项建设工程的需要，依法使用国家所有的林地。所谓征用林地，是指国有企业事业单位、机关、团体、部队等单位因进行勘查、开采矿藏和各项建设工程的需要，依法征用集体所有的林地。占用林地和征用林地有所不同：占用林地的，林地所有权不发生改变，仍为国家所有；而征用林地的，林地所有权则发生改变，原为集体所有，经征用以后变为国家所有。

　　我国是一个森林资源相对缺乏的少林国家。据1989年到1991年全国森林资源统计表明，共有3000万亩有林地转变为非林业用地，每年为660万亩，主要是用于修建公路、水库等基本建设工程。森林的发展离不开林地，占用、征用林地都会带来林地被改变用途的结果。所以保护林地，尽可能地少占或者不占林地是直接关系到林业发展的重要问题。因此本条对占用、征用林地的原则作出了规定，即进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地。只有始终坚持这一不占或者少占林地原则，象保护耕地一样保护林地，才能更好地保护我们有限的森林资源，从而使林业在现有基础上得到更大发展。

　　二、依照本条规定，必须占用或者征用林地的，应当经过三个程序：一是经县级以上人民政府林业主管部门审核同意。二是依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续；三是由用地单位依照有关规定缴纳森林植被恢复费。

　　1．占用、征用林地必须经林业主管部门审核同意。这一规定是这一次修改森林法时新增加的规定。也就是说，占用或者征用林地的，必须先经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，才可以办理占用、征用林地的审批手续。这规定主要是针对非法侵占林地、越权审批征用、占用林地的现象屡禁不止，甚至一些国家和地方重点建设工程非法占用林地的现象也十分严重。1993年、1994年、1995年未经林业主管部门审核的占用、征用林地面积均占总占用、征用林地面积的60％以上，1994年，国务院办公厅颁发的《关于加强森林资源保护管理工作的通知》中明确规定，征用、占用林地要经林业部门初审同意。几年来的实践证明，占用、征用林地前先经林业主管部门审核把关，是控制占用、征用林地，保护森林资源的有效措施之一，是十分必要的。这次修改森林法时，根据有些全国人大常委会组成人员和一些地方、部门的意见，将这一程序作为法律规定明确下来，以进一步加大对林地的保护力度，更有效地保护现有的森林资源。

　　2．占用、征用林地必须依法办理审批手续。占用、征用林地不但涉及到林地权属的变更，而且还涉及到如何给原使用单位、原所有单位安置、补偿等问题，所以必须依照土地管理法等法律和土地管理法实施细则等行政法规的规定办理建设用地审批手续。现在全国人大常委会正在对土地管理法进行修改，按照修订草案的规定，对占用、征用林地的审批程序将包括农用地转用审批和征用、占用审批，具体操作应按修改后的土地管理法规定执行。

　　3．占用、征用林地必须缴纳森林植被恢复费。这一规定是这一次修改森林法时新增加的规定。也就是说，占用或者征用林地用于勘查、开采矿藏和各项建设工程的，必须由用地单位缴纳森林植被恢复费。不论是占用林地还是征用林地，都会给森林资源造成一定的损失，因此，占用或者征用林地的单位必须按照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。早在1992年《国务院办公厅转发林业部等部门关于进一步加强林地保护管理工作请示的通知》已明确规定：“必须征用、占用林地的，用地单位应当按规定支付林地、林木补偿费、森林植被恢复费和安置补偿费”，并规定“所收取的各项补偿费用，除按规定付给个人部分外，全部纳入林业主管部门和森林经营单位的造林营林资金，专门用于造林营林、恢复森林植被”。目前，据统计，各省、自治区、直辖市都根据本地的实际情况制定了森林植被恢复费的收取标准、收取环节、使用方法等。对征用、占用林地的，要缴纳森林植被恢复费，一方面能够保证森林资源和森林覆盖率不因占用或者征用林地而减少，另一方面对用地单位也是一种经济约束机制，可以利用经济手段控制林地的减少。据统计，1996年各类建设工程征用或者占用的林地，按有关省、自治区、直辖市制定的最低补偿标准计算约为20亿元，但只有部分工程签订了补偿协议，金额约为8．3亿元，而实际落实的补偿费只有5040万元，占协议补偿金额的6％，占应补偿金额的2．5％，如此下去，建设占用和征用林地而又没有投资来源，必然是占一少一。这一新增加的规定就给林地被征用或者占用后，能有资金恢复森林植被，重新造林提供了法律保障，用地单位必须严格遵守。

　　三、森林植被恢复费的使用和监督

　　1．森林植被恢复费的使用。为了更加合理、有效地利用森林植被恢复费，这次修改森林法时，专门对森林植被恢复费如何使用作出明确规定，即在本条第一款增加规定森林植被恢复费必须专款专用，森林植被恢复费由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被。同时还规定植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。

　　2．森林植被恢复费的监督。为了对森林植被恢复费的使用情况进行监督，使森林植被恢复费真正用在植树造林，恢复森林植被上，森林法在这一条还新增加规定了两个监督措施。一方面，法律要求上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门利用森林植被恢复费组织植树造林、恢复森林植被的情况；另一方面又规定任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费，由县级以上人民政府审计机关对森林植被恢复费使用的情况加强监督。

　　四、未经林业主管部门审核同意而占用、征用林地的处理。占用、征用林地应当经过林业主管部门审核同意后方可依照有关土地管理的法律、法规办理用地审批手续，这是森林法规定的占用、征用林地的审批程序。任何组织、单位、个人都必须遵守。按法定程序办理用地手续，未经林业主管部门审核同意，批准用地机关无权办理批准占用、征用林地手续。违法办理审批占用、征用林地的，应依照土地管理法有关规定处理。